PIRSA WICARA.COM, JAKARTA – Wacana rekonstruksi hukum pemberantasan tindak pidana korupsi kembali mendapat sorotan. Akademisi Fakultas Hukum Universitas Mpu Tantular Jakarta, Dr. Appe Hamonangan Hutauruk, S.H., M.H., mengingatkan bahwa setiap perubahan terhadap rezim hukum antikorupsi harus dilakukan secara hati-hati agar tidak justru melemahkan prinsip supremasi hukum dan membuka ruang perlindungan terhadap pelaku korupsi.
Dr. Appe, yang dikenal sebagai salah satu aktivis Reformasi 1998, menilai pembaruan hukum antikorupsi harus tetap ditempatkan dalam kerangka penguatan negara hukum, pembatasan kekuasaan, serta perlindungan terhadap kepentingan publik.
Dalam tulisan hukumnya berjudul “Bahaya Rekonstruksi Hukum Antikorupsi sebagai Strategi Upaya Melindungi Koruptor (Supportive Corruption)”, Appe menegaskan bahwa pembaruan hukum pidana, khususnya yang berkaitan dengan Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, tidak boleh disusupi kepentingan tersembunyi yang bertentangan dengan prinsip negara hukum.
Menurutnya, perdebatan mengenai unsur kerugian negara dalam tindak pidana korupsi harus ditempatkan dalam kerangka perlindungan kepentingan publik, bukan semata-mata dalam perspektif teknis hukum pidana.
“Rekonstruksi hukum antikorupsi tidak boleh berhenti pada persoalan teknis perumusan norma. Yang jauh lebih penting adalah memastikan bahwa setiap perubahan hukum tidak mengurangi kemampuan negara untuk meminta pertanggungjawaban pihak yang menyalahgunakan kekuasaan. Jangan sampai hukum yang seharusnya menjadi instrumen pemberantasan korupsi justru berubah menjadi instrumen perlindungan bagi pelakunya,” kata Appe.
Ia menjelaskan bahwa setelah Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 25/PUU-XIV/2016, kerugian negara dalam perkara korupsi tidak lagi cukup didasarkan pada potensi kerugian, tetapi harus merupakan kerugian yang nyata dan pasti atau actual loss.
Namun demikian, menurutnya, persoalan korupsi tidak selalu dapat dilihat secara matematis hanya dari berkurangnya sejumlah uang negara.
“Kerugian negara memang harus dibuktikan secara nyata sesuai perkembangan hukum setelah Putusan Mahkamah Konstitusi. Tetapi korupsi tidak selalu dapat direduksi hanya menjadi hitungan berapa rupiah uang negara yang hilang. Ada kerusakan terhadap persaingan usaha, kesempatan ekonomi, tata kelola pemerintahan dan kepercayaan masyarakat yang juga harus diperhitungkan dalam melihat dampak korupsi,” ujarnya.
Appe mencontohkan praktik nepotisme dalam pengadaan barang dan jasa. Dalam kondisi tertentu, sebuah proyek dapat saja selesai sesuai spesifikasi dan tidak menimbulkan selisih harga yang secara langsung dapat dihitung sebagai kerugian negara.
Menurut Appe, kondisi seperti itu dapat menimbulkan kerugian terhadap perekonomian negara dalam arti yang lebih luas.
“Jangan sampai karena tidak ditemukan selisih harga atau uang negara yang secara kasatmata berkurang, kemudian praktik nepotisme, konflik kepentingan dan penyalahgunaan kewenangan dianggap tidak menimbulkan kerugian. Negara bukan hanya kas negara. Di dalamnya terdapat kepentingan ekonomi masyarakat, kesempatan berusaha dan prinsip persaingan yang sehat,” tegasnya.
Dalam analisisnya, Appe juga menekankan pentingnya membedakan konsep rule of law dengan rule by law.
Menurut dia, dalam negara berdasarkan rule of law, hukum berada di atas kekuasaan dan mengikat tidak hanya masyarakat, tetapi juga penguasa.
“Dalam rule of law, kekuasaan tunduk kepada hukum. Tetapi dalam rule by law, hukum justru dapat dijadikan alat oleh kekuasaan. Perbedaannya sangat mendasar. Karena itu kita harus kritis ketika hukum diubah, terutama apabila perubahan tersebut berpotensi mengurangi mekanisme pengawasan terhadap pemegang kekuasaan,” kata Appe.
Ia menilai hukum tidak boleh dibentuk atau diubah hanya untuk menyesuaikan kepentingan politik sesaat.
Negara hukum harus tetap berlandaskan supremasi hukum, persamaan di hadapan hukum, asas legalitas, pembatasan kekuasaan, perlindungan hak asasi manusia, serta independensi peradilan.
Dalam perspektif tersebut, Appe mengingatkan agar perubahan terhadap UU Tipikor jangan sampai menciptakan konstruksi hukum yang secara formal tampak sah, tetapi secara substansial justru mempersempit ruang penindakan terhadap korupsi.
“Sebuah norma bisa saja dibentuk melalui prosedur formal yang sah, tetapi kita tetap harus bertanya: siapa yang memperoleh manfaat dari norma itu, siapa yang kehilangan perlindungan, dan apakah perubahan tersebut memperkuat atau justru memperlemah pemberantasan korupsi,” ujarnya.
Salah satu konsep yang menjadi perhatian Appe adalah apa yang disebut sebagai supportive corruption.
Dalam tulisannya, ia menguraikan setidaknya tujuh klasifikasi korupsi, mulai dari transactive corruption, extortive corruption, investive corruption, nepotistive corruption, defensive corruption, autogenic corruption, hingga supportive corruption.
Supportive corruption dijelaskan sebagai bentuk korupsi yang dilakukan untuk melindungi tindakan korupsi lainnya.
Dalam konteks kebijakan hukum, konsep tersebut menjadi relevan apabila suatu peraturan atau perubahan hukum secara sengaja digunakan untuk memperlemah mekanisme pengawasan maupun penegakan hukum terhadap praktik korupsi.
“Supportive corruption pada dasarnya adalah tindakan yang berfungsi menopang, melindungi atau mempertahankan praktik korupsi lainnya. Dalam konteks yang lebih luas, kita harus waspada apabila instrumen hukum, kebijakan atau kewenangan justru digunakan untuk menciptakan perlindungan terhadap perilaku koruptif,” katanya.
Namun, Appe menegaskan bahwa tidak setiap perubahan terhadap undang-undang antikorupsi dapat serta-merta dikategorikan sebagai supportive corruption.
Penilaiannya tetap harus didasarkan pada proses pembentukan hukum, tujuan regulasi, substansi norma, serta dampaknya terhadap efektivitas pemberantasan korupsi.
“Kita tidak boleh membuat tuduhan tanpa dasar. Yang harus diuji adalah proses pembentukannya, kepentingan yang bekerja di belakangnya, substansi normanya serta akibat hukum yang ditimbulkan. Kalau hasil akhirnya justru mempersulit penindakan korupsi dan memperbesar ruang impunitas, masyarakat berhak mempertanyakannya secara kritis,” ujarnya.
Merujuk Undang-Undang Nomor 28 Tahun 1999, ia menjelaskan nepotisme sebagai perbuatan penyelenggara negara secara melawan hukum yang menguntungkan kepentingan keluarga atau kroninya di atas kepentingan masyarakat, bangsa dan negara.
Menurutnya, nepotisme tidak dapat dipandang semata-mata sebagai pelanggaran etika atau disiplin aparatur.
“Nepotisme bukan sekadar persoalan moral atau etika birokrasi. Ketika kewenangan negara digunakan untuk memberikan keuntungan kepada keluarga, kroni atau jaringan tertentu, persoalannya sudah menyentuh penyalahgunaan kekuasaan dan kepentingan publik,” kata Appe.
Dalam praktik pengelolaan kekuasaan dan keuangan negara, nepotisme berpotensi menjadi motif utama terjadinya tindak pidana korupsi karena dapat menghilangkan objektivitas pengambilan keputusan, merusak meritokrasi dan menciptakan konflik kepentingan.
“Korupsi sering kali tidak dimulai dari penyerahan uang secara terang-terangan. Ia dapat bermula dari konflik kepentingan, pemberian akses istimewa, pengaturan proyek dan pengambilan keputusan yang tidak objektif. Karena itulah nepotisme harus dilihat secara serius sebagai salah satu pintu masuk praktik koruptif,” ujarnya.
Appe juga menyoroti besarnya kewenangan yang berada pada cabang kekuasaan eksekutif.
Menurutnya, kekuasaan eksekutif menguasai berbagai instrumen strategis, mulai dari pengelolaan anggaran negara, penerbitan izin dan konsesi, pengangkatan pejabat, hingga perumusan serta pelaksanaan kebijakan.
Konsentrasi kewenangan tersebut, apabila tidak diimbangi mekanisme akuntabilitas yang efektif, dapat menciptakan peluang terjadinya penyalahgunaan kekuasaan dan korupsi yang bersifat sistemik.
“Semakin besar kewenangan yang dimiliki suatu cabang kekuasaan, semakin besar pula kebutuhan terhadap mekanisme checks and balances. Eksekutif mengendalikan anggaran, izin, konsesi, kebijakan serta berbagai sumber daya negara. Karena itu pengawasan tidak boleh diperlemah,” ujarnya.
Menurut Appe, pembaruan hukum justru seharusnya diarahkan untuk meningkatkan transparansi dan akuntabilitas.
“Demokrasi tidak dibangun atas dasar kepercayaan mutlak kepada penguasa. Demokrasi dibangun dengan mekanisme pengawasan. Hukum harus dirancang bukan dengan asumsi bahwa kekuasaan selalu digunakan secara benar, tetapi dengan kesadaran bahwa setiap kekuasaan memiliki potensi untuk disalahgunakan,” katanya.
Selain aspek hukum, Appe melihat korupsi di Indonesia memiliki akar struktural dalam hubungan patronase.
Relasi antara kekuasaan, sumber daya dan loyalitas personal dinilai dapat melahirkan budaya birokrasi yang menempatkan kepentingan jaringan di atas prinsip objektivitas dan akuntabilitas.
Dalam sistem patronase, loyalitas personal bahkan dapat lebih dominan dibandingkan administrasi pemerintahan yang rasional dan berbasis meritokrasi.
“Selama jabatan, proyek, izin dan sumber daya negara masih diperlakukan sebagai alat untuk membangun loyalitas personal maupun politik, korupsi akan sulit diberantas hanya dengan pendekatan pidana. Kita harus memutus struktur patronase yang membuat kepentingan jaringan lebih dominan daripada kepentingan negara,” ujar Appe.
Menurut dia, pemberantasan korupsi tidak cukup hanya mengandalkan ancaman pidana. Transformasi budaya politik dan birokrasi juga diperlukan untuk memutus jaringan patronase, konflik kepentingan dan penyalahgunaan kewenangan.
“Di atas kertas kita mempunyai aturan tentang transparansi, meritokrasi dan akuntabilitas. Tetapi apabila praktik kekuasaan sehari-hari masih didasarkan pada kedekatan, balas jasa dan loyalitas personal, maka hukum akan terus berhadapan dengan resistensi struktural,” katanya.
Ia mengingatkan bahwa selama tatanan hukum formal yang menuntut akuntabilitas masih berhadapan dengan tatanan sosial informal berbasis loyalitas personal dan jaringan kepentingan, penegakan hukum antikorupsi akan terus menghadapi resistensi struktural maupun kultural.
Dalam konteks tersebut, Appe menilai rekonstruksi hukum pemberantasan korupsi seharusnya bergerak menuju penguatan supremasi hukum dan pembatasan kekuasaan.
Perubahan hukum, menurut dia, jangan sampai menghasilkan situasi ketika instrumen hukum yang seharusnya digunakan untuk memberantas korupsi justru berubah fungsi menjadi perangkat yang secara langsung maupun tidak langsung memberikan perlindungan kepada pelaku korupsi.
“Ukuran paling sederhana untuk menilai rekonstruksi hukum antikorupsi adalah melihat ke mana arah perlindungannya. Apakah hukum semakin melindungi masyarakat dan keuangan negara, atau justru semakin memberikan ruang aman kepada mereka yang menyalahgunakan kekuasaan. Jangan sampai atas nama reformasi hukum, kita justru membangun jalan menuju impunitas,” tegas Appe.
Ia menambahkan bahwa pemberantasan korupsi tidak semata-mata berkaitan dengan pemidanaan pelaku, tetapi menyangkut bagaimana negara memastikan kekuasaan tetap berada dalam batas hukum.
“Pemberantasan korupsi pada akhirnya bukan sekadar persoalan menghukum seseorang. Ini adalah persoalan menjaga negara agar kekuasaan tetap tunduk kepada hukum, bukan hukum yang tunduk kepada kepentingan kekuasaan,” pungkasnya.
Penulis: Dr. Appe Hamonangan Hutauruk, S.H., M.H.
